La bicameralidad ha sido, históricamente, tan impopular como necesaria. Su reintroducción se llevó a cabo conforme al procedimiento formal de reforma constitucional; sin embargo, paradójicamente, dicha reinstauración ha traído consigo una alteración sustantiva del propio mecanismo de reforma. En efecto, el procedimiento que permitió incorporar una segunda cámara ha sido, a su vez, modificado por la irrupción de un nuevo actor institucional: el Senado. A partir de julio de 2026, la reforma de la Constitución peruana seguirá un derrotero distinto al que rigió durante los últimos treinta y tres años.

Entre 1993 y 2026, el Parlamento peruano funcionó bajo un esquema unicameral que equivalía a una cámara de diputados sin denominación expresa. Los denominados «congresistas» no eran sino diputados en sentido material. La incorporación del Senado como instancia legislativa no solo redefine la estructura parlamentaria, sino que incidirá de manera significativa en la relación entre ciudadanía y Constitución, particularmente a través del fenómeno de las mutaciones constitucionales, que será desarrollado más adelante.

La institución de la reforma constitucional responde a una necesidad fundamental: evitar que la Constitución devenga en un texto estático y, por ende, desfasado respecto de la evolución social, política y económica. Su finalidad es permitir la actualización del contenido normativo, asegurando que la Constitución se mantenga como una norma viva, en constante diálogo con la realidad, y no como un cuerpo jurídico inerte o meramente simbólico.

En este contexto, el procedimiento de reforma resulta determinante para calificar el grado de rigidez constitucional. Si la modificación de la Constitución se realiza con la misma facilidad que la aprobación de una ley ordinaria, nos encontramos ante una Constitución flexible. Por el contrario, cuando el procedimiento exige mayorías calificadas u otras condiciones que dificultan el consenso político, estamos ante una Constitución rígida.

El caso peruano, hasta antes de la reinstauración de la bicameralidad, se caracterizaba por una rigidez moderada, lo que permitió aproximadamente treinta reformas a lo largo de su vigencia. No obstante, la incorporación del Senado en el proceso de reforma ha elevado considerablemente los umbrales de decisión, configurando un modelo cercano a lo que podría denominarse una Constitución ultra rígida.

Si a ello se suma la creciente atomización de las fuerzas políticas en el Parlamento, el panorama se torna aún más complejo. Las bancadas enfrentarán serias dificultades para alcanzar los consensos requeridos para promover reformas constitucionales.

Actualmente, existen dos vías para la modificación constitucional: i) la obtención de 66 votos en la Cámara de Diputados y 31 en el Senado, seguida de referéndum; o ii) la aprobación por 87 votos en la Cámara de Diputados y 40 en el Senado, sin referéndum, debiendo repetirse dicha votación en dos legislaturas ordinarias sucesivas. Esta segunda modalidad es la preferida por el Parlamento, en tanto evita la consulta directa a la ciudadanía; sin embargo, exige un umbral significativamente más alto que el requerido bajo el antiguo esquema unicameral.

El endurecimiento del procedimiento de reforma tiene una consecuencia previsible: la progresiva inmovilidad constitucional. Cuando la Constitución deja de actualizarse mediante los canales formales, otros actores asumen un rol protagónico en su reinterpretación y adaptación.

La mutación constitucional

Autores como Georg Jellinek y Hsü Dau-Lin han desarrollado ampliamente este concepto. De manera sintética, puede entenderse la mutación constitucional como una transformación del contenido de la Constitución sin seguir el procedimiento formalmente establecido para su reforma. En el caso peruano, ello implicaría una modificación al margen de lo dispuesto por el artículo 206.

El caso español resulta ilustrativo. La Constitución de 1978, caracterizada por su elevada rigidez, ha sido reformada en escasas ocasiones. En ese contexto, el Tribunal Constitucional ha emergido como un actor clave en la actualización del texto constitucional, a través de interpretaciones jurisprudenciales que, en la práctica, redefinen su contenido. Así, la Constitución se adapta sin intervención directa del legislador.

Este fenómeno es tolerado dentro del sistema democrático español; no obstante, cabe preguntarse si el ordenamiento peruano cuenta con la fortaleza institucional necesaria para absorber un proceso similar. La menor capacidad de respuesta del Estado peruano frente a enfrentamientos o tensiones políticas e institucionales introduce un elemento de incertidumbre relevante.

El desgaste institucional

Comprendido este escenario, es posible advertir que los sectores que impulsan la consigna de una «Nueva Constitución» o cualquier otra variante de populismo podrían, ante la falta de resultados inmediatos, optar por una estrategia de desgaste institucional progresivo. El objetivo sería instalar dicha demanda como sentido común en la ciudadanía.

En ese proceso, las instituciones con mayor legitimidad o menor desgaste político se convierten en objetivos prioritarios. En particular, el Tribunal Constitucional podría ser objeto de cuestionamientos, al ser percibido como un obstáculo frente a la imposibilidad de materializar determinadas agendas políticas en un Parlamento fragmentado, justamente, por la ultra rigidez de la Constitución para ser modificada, teniendo en cuenta que la única manera de convocar al Poder Constituyente es a través de una reforma constitucional previa.

Esta fragmentación no debe analizarse únicamente en función de la configuración actual del Congreso. La tendencia sugiere un incremento en el número de bancadas en el mediano plazo, lo que acentuaría el estancamiento político y dificultaría aún más la aprobación de reformas constitucionales.

Según estimaciones actuales, el escenario parlamentario mostraría una distribución ideológica relativamente equilibrada que propicia un escenario desfavorable para el cumplimiento de los objetivos de las facciones políticas radicalizadas. Así pues, se tienen dos bancadas de derecha y cuatro de izquierda. Si bien cada grupo responde a intereses propios, la fragmentación puede ceder ante consignas transversales. En este sentido, la propuesta de una nueva Constitución o de una Asamblea Constituyente implica un punto de convergencia para los sectores de izquierda, mientras que las fuerzas de derecha tienden a oponerse o a promover mecanismos de contención o prohibición.

En la Cámara de Diputados, esta correlación de fuerzas podría traducirse en una mayoría de 69 votos para las bancadas de izquierda frente a 61 de derecha. En el Senado, en cambio, se configuraría un escenario de empate, en el que determinados actores —particularmente fuerzas bisagra— podrían inclinar la balanza en función de sus alianzas políticas y estrategias de negociación, tal es el caso del Partido Cívico Obras, cuyo patrón de acción político dependerá de su vinculación o no con el sector que respalda a Vladimir Cerrón.

En resumen, todo indica que no habrá ninguna reforma constitucional en los próximos cinco años, salvo cuestiones extraordinarias. Esto conducirá a que alguna facción ponga en su mira al Tribunal Constitucional, toda vez que constituye el agente más visible de interpretación, poniéndolo en el ojo de la tormenta. Por lo tanto, cuando el Poder Legislativo se torne inoperante para promover cambios constitucionales, será el referido Tribunal el encargado de la mutación de la propia Constitución.

Por Miguel Alejandro Estela La Puente
Abogado, Maestro en Derecho Constitucional y Docente universitario.